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后危机时代建立G20进行顶层设计,通过加强国际金融监管合作

时间:2020-03-18 19:06

金融系统动荡甚至发生危机,不仅可导致部分企业破产、失业率提高,也会引起社会经济萧条,干扰国家的发展进程,甚至令世界经济发展放缓。因此,通过加强国际金融监管合作,防范金融危机的发生并减轻危机所带来的不利后果非常重要。

机遇方面,首先,世界期待中国参与合作。随着中国开放程度的不断提高,跨境经营有望实现常态化。面对国内外金融市场双向互动过程中的跨境监管和跨境犯罪的棘手难题,国际社会有很强的动力将中国纳入国际合作框架内。其次,全球金融治理格局的变迁于中国有利。G20走向前台为中国公平参与全球规则制定扫除了部分障碍。此外,新兴经济体作为全球治理的重要力量正在崛起。最后,参与国际监管,中国也有强大的智力支持。

美国彼得森国际经济研究所官方网站2016年12月26日刊登该研究所访问学者、比利时布勒哲尔研究所高级研究员尼古拉斯·韦龙(Nicolas Véron)的文章表示,过去10年的经验表明,金融监管方面的国际合作变得越来越重要,但不能认为它理所当然地发挥了应有的效应。为了确保国际金融监管体系的存续和有效运转,需要更加重视新兴国家的作用,使其在国际金融监管体系中获得更为重要的地位。

第三,中国应强调自律组织和智库的重要作用,推动“自上而下”与“自下而上”相结合。作为国际金融监管合作的重要补充,自律组织既可以代表市场成员,影响国际规则的制定,又可以配合监管机构收集信息、进行研究。智库也因其研究的独立性可以为中国参与国际金融监管合作提供智力支持。

欧盟及其成员国则应该减少其在国际金融监管机构中的存在,为提升其他国家的作用留出空间。随着欧洲银行业联盟的逐步建立,欧元区内的金融监管政策主要由欧洲央行来制定,欧元区成员国继续在负责金融监管的国际机构中占据大量代表席位,已经变得不合时宜,应当改由欧元区或欧盟统一代表。

第二,全球化带来政策溢出效应值得中国注意。外国监管政策和货币政策等的溢出效应对中国的冲击开始显现。第一类溢出效应是欧美国家的域外管辖权。金融危机后,欧美等国加强了对场外衍生品市场的监管。欧美监管立法带有很强的域外管辖权色彩,即通过本国法律管辖跨境交易以及与本国机构进行交易的外国机构。这导致各国在管辖权上发生冲突,欧美借此大幅提升外国机构合规成本,从而抵消本国机构在国际竞争中的合规成本劣势,使得美国和欧盟的机构能保持既有的市场优势地位。

韦龙认为,与其他国际经济合作体系相比,国际金融监管体系仍处于新兴、未成熟的发展阶段。国际金融监管体系是由不同组织和团体共同构成的网络,其中既包括国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等基于有关协定而建立并开展工作的机构,也包括一些独立团体,如国际证监会组织(又称证券委员会国际组织)、国际保险监管者协会(又称国际保险业监管协会)等。这些机构在国际金融监管活动中发挥着重要作用。2008年全球金融危机后,它们各自独立的工作或合作也带来了许多积极的影响。例如,巴塞尔银行监管委员会(The Basel Committee on Banking Supervision)的工作有助于限制由互不相容的规则所导致的不良跨境竞争,国际财务报告准则被越来越广泛地采用,增强了上市公司利润表的国际可比性。

第三,国际金融监管合作中,区域性合作和新兴经济体合作盛行。除了基于G20、IMF、IOSCO等的国际合作平台外,区域性合作以及新兴经济体之间的合作也明显提速,成为国际金融监管合作的补充和引导。除区域合作外,金砖国家合作也成为国际金融监管合作之路上的一道亮丽风景。金砖国家在推动全球治理和IMF改革、全球金融监管变革、构建金融安全网等领域的合作取得了丰硕成果,这既是应对发达国家“以邻为壑”政策的需要,也是自身发展的需要。

现体系明显倾向欧美发达国家

第四,国际金融监管合作中,双边监管合作受到重视。双边机制使两国在充分考虑了金融市场发展水平、监管水平、法律制度、合作重点和政治关系等多方面因素后,综合设定两国监管边界、相关标准和操作细节。因此,双边合作较多边更加务实、更具可操作性、更能反映国别特征、约束机制更加有效。

金融系统动荡甚至发生危机,不仅可导致部分企业破产、失业率提高,也会引起社会经济萧条,干扰国家的发展进程,甚至令世界经济发展放缓。另一方面,主动参与国际金融监管改革,将有助于新兴经济体提升自己的话语权。

在参与路径上,中国首先要把握和营造良好的国际环境。中国应以“义利兼顾”为原则,以短期让利为条件获取长期收益,让更多国家从中国的对外开放中获得利益。在此基础上,把握和主动引导当前的国际环境,使之更好地为中国参与国际金融监管合作服务。同时,中国应该以G20峰会为平台,让世界更多地了解中国的成功经验,降低中国在国际金融监管合作中的协调成本。

韦龙表示,过去10年的实践充分表明,我们需要强有力的国际金融监管和监督措施,以应对跨境金融一体化的固有风险。为了应对美国可能出现的单边主义,各国需要共同努力维护现有的国际金融监管体系不受破坏。

BOB电竞官网,国内金融市场开放进程将给中国的跨境监管带来严峻挑战。从跨境发行监管看,信息披露的真实性难以得到有效监督,本国监管机构难以对违法违规的境外发行人采取执法和处罚措施。从跨境投资监管看,监管机构难以获取境外投资者的信息以监测、调查其潜在违规行为,监管机构对违规境外投资人进行的处罚难以强制执行。面对上述跨境监管挑战,单边方式在执行效果上会大打折扣,而双边或多边监管方式的内在优势凸显。

巴舍莱则认为,新兴经济体也应该更为主动地参与到国际金融监管及其改革之中,一方面,随着各国金融体系间关联度的提高和全球金融体系日益多极化,在共同协商的基础上,开展合作变得更为重要;另一方面,主动参与国际金融监管改革,将有助于新兴经济体提升自己的话语权。

当下,中国应深度参与国际金融监管合作。

然而,韦龙认为,国际金融监管体系长期以来一直倾向于“北大西洋风格”,也就是说以欧美发达国家为主导。有关监管机构的成员组成和治理结构都很不均衡。即使在2008年之后,国际金融监管的框架扩展到了G20,一些新兴经济体和非西方的国际金融中心被纳入到框架之中,但不均衡的问题仍然明显存在。许多主要监管机构中的大部分成员席位仍被发达国家所占据。有关金融监管机构对发达国家的偏重在其领导层更为严重,许多国际金融监管机构的高层管理人员来自发达国家。而这些机构的总部也大都设在欧美发达国家,与新兴经济体和非西方的金融中心天然地产生了一定的距离感。目前的国际金融监管体系在监督和治理方面也存在对欧美发达国家的明显倾斜。

与此同时,全球形势的错综复杂让金融监管合作之路充满荆棘。首先,协调成本上升。全球金融治理框架已从G7扩展为G20,更多国家的加入意味着更高的协调成本。其次,尽管全球金融监管变革正如火如荼进行,但这一合作的基础并不牢固,贸易和投资保护主义依然盛行,“以邻为壑”的货币政策不减反增,发达国家单边思维和歧视政策并未减弱。最后,发达经济体在国际货币体系内享有强大的“网络外部性”(Network externality),并在全球监管规则制定上举足轻重。中国金融市场在很多领域(如衍生品、碳金融等)的发展严重滞后,在很多监管合作领域也自然地被排除在外。

为了提高新兴经济体和发展中国家参与国际金融监管及其改革的积极性,同时顺应新兴经济体在国际经济活动中重要性日益提高的形势,需要加速实现国际金融监管体系内部的平衡,给予新兴经济体更为重要的位置。新兴经济体国家的高素质人才也应当可以获得更多的机会,成为国际金融监管机构的高级管理人员或担任领导职务。新兴经济体国家在国内金融监管方面的一些经验也应得到适当的推广。

其次,国际金融监管合作议题针对性强。新一轮金融监管合作领域着力于金融危机预防和金融体系修复。具体而言,信息披露成为各国合作的重要领域。同时,各国纷纷考虑加强评级行业监管、降低评级依赖。雷曼兄弟破产令各国着手开展对系统性重要金融机构恢复与处置机制的改革。危机后,各国在场外衍生品标准化交易平台、集中清算和交易数据库报告、加强资本金和保证金约束等方面加强了合作。

法国里尔中央理工学校讲师雷米·巴舍莱(Rémi Bachelet)对本报记者表示,现行国际金融监管体系确立和发展的历史决定了,其主要反映西方发达国家、特别是美国利益诉求的监管框架和规则,更多地体现发达国家之间的利益平衡,而并非以应对各类主要金融风险为目的。其缺陷不在技术层面,而在议事规则、治理结构以及实施效率等非技术层面。新兴经济体在国际金融市场上的重要作用没有得到合理的体现也是一个主要问题。这既不利于提高新兴经济体和发展中国家参与国际金融监管的积极性,也影响了国际金融监管体系的内部平衡。

北京6月10日 - 在对外开放新阶段,中国面临难得机遇,同时,风险也暗流涌动。这些挑战伴随全球化出现,也只能在全球性框架内解决。危机后,国际金融监管合作架构不断增强,合作领域日益广泛。但是一直以来,中国在国际金融监管合作中参与度和发挥作用有限,尤其是在议题设置、标准制定等方面影响力有待提升。中国未来应更积极、主动地参与国际金融监管合作,根据自身金融发展的需要,推动和引领国际金融规则的制定。

经济体;北大西洋;金融监管;风格;北大西洋风格

第二,中国可以区域合作与“金砖合作”为突破口。与G20下的监管合作相比,区域合作与“金砖合作”有很多优势,如协调成本更低、监管合作的目标更一致等。同时,中国在区域合作和“金砖合作”中的话语权较强,更有机会在这一层次的合作中发出声音、维护利益。新兴经济体之间的合作可以朝着两个方向进行:一是防范资本流动剧烈波动的风险;二是推动全球金融治理的变革。

2008年全球金融危机发生后,二十国集团走向前台,使得全球金融政策协调、金融监管体系发生了可喜的转变,国际金融监管合作进入了新阶段。在G20的基础上,通过设定议题、制定指导原则、细化金融监管标准、推广和检验各国实施情况等合作机制建设,国际金融监管在灵活的决策机制和较强的行动力之间找到了平衡,其力度和有效性都得到了加强。

首先,中国需要提升金融话语权。长期以来,发达经济体牢牢控制着国际金融监管合作的顶层设计、议题设定、标准制定等各方面的话语权,“全球规则”的制定主要反映了发达经济体的利益诉求。中国金融话语权的缺失还反映在,人民币在国际货币体系中的地位明显滞后于中国经济实力的提升,使得中国作为全球最大贸易国却在“美元霸权”和“美债陷阱”中进退维谷;金融定价权的缺失,如信用评级的风险定价权、金融基准的利率定价权、大宗商品的货币定价权等。

提升新兴经济体话语权

全球化的另一个挑战来自外国货币政策的溢出效应,新兴市场国家受发达经济体货币政策的负面冲击严重。危机后,美、欧、日相继推出量化宽松货币政策,助推了新兴经济体的热钱流入和通货膨胀,而随着美联储暗示QE退出,资金又大举逃离并掀起了一场风暴,亚洲新兴经济体的外汇市场和资本市场遭受重创。

国际金融监管力度加强

当前的国际金融监管合作呈现出新特点。

第三,中国在开放性政策推进中遇到多重挑战。人民币跨境使用、资本项目开放和金融市场对外开放是中国开放性战略的重要内容,对中国参与国际金融监管合作提出了新的要求。在人民币跨境使用推进过程中,国内外市场的互动将增多,中国应加强以下领域的监管合作:建立海外人民币监测体系以更好服务于本国货币政策,防范人民币资产价格波动造成的系统性风险,通过货币政策协调与合作限制人民币汇率的大幅波动,与各国在跨境金融犯罪活动方面加强合作。

首先,二十国集团为金融监管合作进行顶层设计。与危机前的国际合作平台比,后危机时代建立G20进行顶层设计,其他主要国际组织执行顶层设计的新型国际金融监管合作体系,并以此为基础开展了议题设定、制定指导原则、分领域分机制细化金融监管标准、推广和检验各国实施情况等一系列合作机制建设。

中资金融机构国际化也给传统监管带来很大挑战,依照国际法对于管辖权的划分,东道国和母国均享有对该国际化机构应用本国监管法律的权利。母国的属人原则、客观属地原则、保护管辖原则和东道国的属地原则可能存在监管重叠和监管冲突。因此,从管辖权的竞合与冲突角度来看,跨境监管协调与合作问题是维护跨国证券市场稳定的需要。

第四,中国需要重新审视本国优势和外国劣势,并以此作为突破口,在设立议题、制定标准、执行原则等方面积累经验,学习如何成为国际金融监管合作的推动者和引领者。

近来,发达国家经济复苏步伐加快,发达经济体之间在跨境监管规则适用方面相互妥协。从历史经验看,国际金融监管合作动力一般由危机所推动,这些新变化可能减弱合作动力,中国需要对这一挑战有所准备。

国际社会在跨境监管合作上对中国的期望值持续上升,中国金融话语权严重滞后于开放程度,并且在对外开放过程中面临的跨境监管问题日益严峻。金融监管的国际合作是开放条件下不可回避的话题。

(发稿 李贺; 审校 黄凯)

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顶层设计下的执行兼具灵活性和约束力。G20框架灵活的议题安排适应了复杂多变的金融市场环境,尽管达成的监管措施并没有法律强制约束力,但由于其强有力的政治支持、金融稳定理事会等国际组织的监督执行、金融部门评估规划等机制阶段性评估,G20在灵活的决策机制和较强的行动能力之间找到了平衡。

中国参与国际金融监管机遇和挑战并存,需要明确参与路径。

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